□本报记者  孟庆普□

　　在江苏省宿迁市新城区农业局西侧，京杭大运河大堤南侧，有一大片长势茂盛的果园。宿迁市政府即将投资兴建的大型公立医院就选址在这里。根据该市规划局公布的信息，医院将按照“政府主导、多元投入、法人机制、自主经营”的要求，以三级甲等综合医院标准建设，设计床位2000张，计划总投资10亿元。建设分两期，一期500张～800张床位，投资6亿元，计划2011年年底前开工建设，2014年年底前投入使用。

　　2000年，地处苏北的宿迁曾以一场“卖光公立医院”的卫生改革闻名国内。11年后，政府为何又要重建公立医院？曾被贴上民营化标签的宿迁医改是否要走回头路？9月底，记者赴宿迁实地走访。

　　优质资源短缺       

　　“催生”新公立医院

　　新建公立医院，宿迁官方的说法是“为解决优质医疗资源短缺难题”。

　　宿迁市卫生局提供的资料显示，2000年卫生改革以来，500多万宿迁百姓都在改革中得到实惠。1999年（医改前）宿迁卫生资产总额是4.95亿元，2010年（医改后）是41.86亿元，增长了7倍多，远高于江苏省的医疗资源增幅；1999年宿迁财政对卫生的投入是0.32亿元，2010年是3.16亿元，增长了8倍，而江苏全省财政对卫生的投入增幅是2.4倍；其他如卫技人员总数、病床数的增长均高于江苏全省和苏北5市的平均水平，而门诊人均费用、每床日平均费用、出院病人平均费用3个指标的增幅均低于全省增幅。

　　“百姓就医需求发生了变化。10年前是总量问题，是供给不足；现在是质量问题，是优质资源不足。今后5年，宿迁卫生改革思路已作调整，由总量扩张为主逐步转移到以质量提升为主，从看得上医生过渡到看得上好医生。”宿迁市卫生局局长葛志健此前在接受媒体采访时说。

　　宿迁市卫生局副局长程崇高告诉记者，目前宿迁最好的医院也只是三级乙等。而相邻的淮安市，同为500多万人口，拥有3家三级综合医院，三甲医院有两家（其中一家是部队医院）。目前，宿迁最大的医院——人民医院一直在加床，实际开放床位已近设计容量的两倍。考虑到经济发展还会进一步激发潜在的医疗需求，兴建公立医院是一种未雨绸缪的应对。

　　程崇高说，按规划，政府投资建设的公立医院将是一个市级医疗、教学、研究中心，主要解决大病和疑难杂症治疗问题，同时为县、乡两级医疗卫生机构培训人才。目前，医院的规划设计已进入实质操作阶段。此外，宿迁市卫生局还和江苏省内高校和大医院合作，为新医院做人才方面的储备。

　　已改制医院不收回    

　　继续鼓励社会办医

　　宿迁决定重建公立医院，引起了民营医院老板们的纷纷议论。

　　一家民营医院负责人说，医改方案明确提出政府要加大对公立医院的投入力度，强化公立医院地位，同时要求每个县至少有一所公立综合医院和中医院。而宿迁自2000年改制后，目前没有一家由政府100%出资的公立医院。“政府兴建公立医院，不排除医改政策带来的压力，想走回头路。”

　　为消除民营资本的担心，宿迁市前不久召集所有县（区）党委书记、县（区）长、分管副县（区）长、乡镇党委书记、民营医疗机构老板共800多人，召开了卫生事业改革与发展推进会议。在会上，市委书记缪瑞林强调：“我可以肯定地告诉大家，宿迁医改不走回头路，不瞎折腾，已改制的医院不收回，继续鼓励和支持社会资本办医疗，而政府也要加大投入。”

　　记者发现，与业内人士的热情关注不同，当地普通居民对政府建设公立医院一事表现很“淡定”。“早就听说了，无所谓。到医院看病，只要能看好，花钱也能承受，管它公家的还是私人的。”包括小旅馆老板、餐厅服务员、街头闲聊的大妈在内，记者随机走访的数十位居民多有类似观点。 #p#分页标题#e#

　　“衡量医改成败，百姓最有发言权。”宿迁市卫生局一位官员说，从近几年新农合报销情况初步分析，宿迁参合农民大部分选择在本地就医。“办医主体社会化后，百姓就医取向并未受到影响。除保持政策延续性的原因外，这也是宿迁医改不走回头路的决策依据之一。”

 

 

　　宿迁医改政策对接难题

　　“11年来，作为‘孤本’的宿迁医改承受了太多的压力。”9月27日，宿迁市卫生局一位官员告诉记者。

　　他举例说，在全国其他地方都已实施的基本药物制度，对宿迁来说，一直是制度性难题。根据新医改文件，到今年年底前，基本药物制度要覆盖所有的基层公立医疗卫生机构。宿迁的医疗机构都是民营的，不存在实行基本药物制度的前提条件。但宿迁是江苏13个地级市之一，不能拖全省后腿。

　　难题一：

　　基本药物制度如何落地

　　记者采访获悉，宿迁市《对接国家基本药物制度实施办法（试行）》前不久已经下发，预计11月将正式施行。

　　记者注意到，宿迁市对接国家基本药物制度采取的是“补需方”的办法，适用于全市范围内所有基层一级及一级以下非公立医疗机构。经调研测算，并参照实施基本药物制度的周边地区的补助总额，2010年的补偿标准为户籍人口人均每年45元。以当地500万人口计算，补助总额将超过2亿元，这笔钱将由省、市、县（区）财政分级负担。

　　具体操作流程是，患者在医院如果购买省基本药物招标平台购进的中标产品，按照该药物省中标价20%的标准予以补助。患者在医院购买医院自行采购的与省基本药物招标采购中标同品种、同剂型、同规格的基本药物，按照省招标采购中标的“其他GMP企业”产品中标价格10%的标准予以补助。患者在医院购买国家、省基本药物目录外药物，或者属于基本药物目录内，但剂型、规格与省中标产品不同的，不予补助。《办法》要求，患者享受的基本药物政府补助由医院现场予以垫付，医院再按月与市、县卫生行政部门进行结算。

　　在基本药物使用、采购与销售方面，《办法》规定，医院所有药物实行限价销售。医院销售的在省基本药物招标平台购进的中标产品，其最高售价为省中标价的120%。医院自行采购的与省基本药物招标采购中标同品种、同剂型、同规格的基本药物，其最高售价为省招标中标的“其他GMP企业”产品中标价格的110%。医院销售国家、省基本药物目录外的药物，其售价不得高于物价部门规定的价格。

　　宿迁市卫生局副局长程崇高说，此前宿迁曾考虑过“补供方”的思路，就像全国其他地方执行的一样，但经过反复调研，觉得核算困难、难以操作。他表示，目前这种“补需方”的做法，由于国内没有先例可循，其效果到底如何还需实践检验。 

　　难题二：

　　公共财政如何进行补偿

　　除了努力对接国家基本药物制度外，宿迁近两年还针对公共财政如何补偿以民营医院为主的医疗卫生事业进行了探索。

　　9月27日，记者到宿迁市卫生局卫投中心采访时，中心副主任张波正准备去省里开会。这个与卫生局规财处合署办公的机构，全称为“医疗卫生事业投资管理中心”，属于卫生局下属事业编制，专门负责非公办医疗卫生机构国有资产的管理和监督，保证政府投入权益。

　　根据去年年初宿迁市政府下发的文件，政府资金通过卫投中心采取借款、参股、租赁等形式投入到民营医疗机构。“选择借款、参股还是租赁，我们尊重办医主体的意见，由他们自己选。”据张波介绍，1年多来，通过卫投中心投入到民营医疗机构的资金总额已超过2000万元，包括乡镇中心卫生院（宿迁称乡镇中心医院）建设项目、精神卫生防治机构建设项目、县级医院建设项目等。从投入形式看，民营医疗机构绝大部分采取了借款形式。借款为免息，要在5年内全部还给政府。 #p#分页标题#e#

　　“医院改建病房楼，筹集近500万元资金不容易，政府借的这150万元很管用。”一家拿到乡镇中心医院建设项目的民营医疗机构负责人说。为什么选择借款方式，他说：“主要是考虑若政府参股，日常经营中麻烦比较多。另一个担心在于，国有资本的进入可能会稀释原股东的股权。政府参股后，投入和股份逐年增加，医院今后还是自己的吗？”

　　对此，程崇高表示，政府参股并不是为了牟利。“文件规定，政府投入的收益应折成股份用于再投入”，这有利于医院的积累与发展。

　　张波告诉记者，姓“公”的卫投中心，巧妙化解了政府对非公办医疗机构投入的体制障碍，使公共财政对民营医疗机构的正规化、常态化投入成为可能。

　　记者发现，卫投中心掌握的资金名为卫生事业发展资金，其来源除了上级扶持资金外，还包括同级政府拨款、借款、偿还和租赁收益等。其中，作为落实政府投入责任的标志之一，宿迁同级政府对卫生事业拨款有多少，相关文件没有提及。记者询问当地官员，也没有明确的答案。

　　很显然，在全国各地政府纷纷加大对公立医院投入力度的背景下，走在社会办医道路上的宿迁，如何进一步落实地方政府投入责任、有效维护医疗卫生事业公益性，还是需要解决的问题。

 

 

　　采访后记

　　持续关注宿迁的意义

　　“新建公立医院在全国其他地方不是新闻。而在宿迁，想法刚一露头，马上引来舆论关注。外界都在用放大镜观察宿迁，我们压力太大了！”这是接受采访的当地官员说的最多的一句话。事实上，从宿迁的另类医改一开始，社会对其的关注就从未停止。记者采访结束后也感到，从宿迁的新建公立医院切入，对宿迁改革样本的持续关注依然具有普遍意义。

　　首先，我们的关注落在决策依据上。为什么要重建公立医院？当地官方提供的主要依据是，目前宿迁的医疗资源总量在明显增长，但优质资源比较短缺，“与周围地区相比，宿迁缺一个三甲医院”。尽管意思明确，但记者还想继续追问：优质医疗资源涵义宽泛，既包括房屋、设备等硬件，也包括技术水平、人力资源等软件，宿迁到底缺的是啥？目前有多少宿迁人在本地就医，有多少人到域外就医？到外地就医的人理由何在？近年来当地疾病流行规律如何？与疾病流行形势相比，医疗服务提供方的短板是什么？以上种种问题，记者没能在采访中获得答案。事实上，公共财政投向的决策依据遭受诟病，宿迁不是第一家，也不是最严重的。对宿迁的关注，实际上是对医改过程中决策科学化的关注，毕竟各级政府花的是纳税人的钱，应该花在让民众利益最大化的地方。“过去的卖医院也好，现在再花钱建医院也好，都是领导说了算”；“弄来弄去，咱不懂，谁知道搞啥”。采访中民众的声音，就是在要求决策程序透明、公开。

　　其次，我们的关注落在问题的解决路径上。我们姑且承认宿迁确实缺少优质资源，但是从零开始兴建公立医院是不是最佳方案则值得商榷。不同于建商场、宾馆，好医院的建设和成长是有其特定规律的。在投入到位之后，硬件设施并不是问题，重要的是人才。以人才而言，一家三甲医院所需的技术人才，宿迁当地短时间内能否提供？如果从外地引进，当地是否创造了吸引人才的条件？外来人才会不会水土不服？优秀人才的培养、优秀团队的形成，是在现有基础上完成更容易、花费更少，还是重起炉灶更好？诸如此类，都应是决策者必须未雨绸缪的问题。对宿迁的关注，实际上是再次提示公众关注和了解医改的复杂性，同时希望医改沿着符合医疗卫生发展规律的方向运行。

　　最后，我们的关注落在体制机制上。众所周知，宿迁的另类医改因“穷财政”而起，政府当初从“办医院”的立场后撤，目的是把有限的财力和精力，集中到公共卫生这个民间力量、市场机制难以发挥作用的地方；同时，也让行政部门在医疗市场中“不当运动员而当裁判员”。在改革推行11年后，政府突然新建公立医院，如果没有其余政策出台，必然会招致外界质疑：“裁判员”是不是又下场当“运动员”去了？政府有了“亲儿子”之后，是不是能维持平等的竞争环境？如果没有解答这样的问题，很容易让局内人将新建公立医院和瞎折腾联系在一起。“医改就是改政府”，对宿迁的关注，实际上，就是对政府如何用好有形之手的关注。 #p#分页标题#e#

　　另外，记者赴宿迁的第三次采访与此前两次有截然不同的观感：前两次，尽管身处舆论漩涡，但宿迁当地官员言语坦荡，有问必答，不回避问题和矛盾，对于记者报道的希望也是“不求表扬，中立即可”。而此次采访，熟悉或不熟悉的官员不再那么坦然，而且刻意回避新建公立医院的话题。在与一位相熟人士私下聊天时，他透露，现在市领导对外界此类质疑特别敏感，要求各单位一定要低调处理兴建公立医院一事，避免外界过度解读影响到政府行动。如有外地记者来宿迁采访，都要强调官方说法：宿迁医改不走回头路。

　　从2000年那场“卖光式”的著名医改开始，已经走过11年的宿迁，一直试图用数据和行动回应外界质疑。如今，当新建公立医院的决策再一次被聚焦时，用科学论证和数据说话，也应是宿迁回应外界疑问的首选之策。退一步讲，如果宿迁新建公立医院符合公共利益需求，有其合理性和科学性，不是拍脑门出来的模糊决策，而且程序透明、公开，即使被人说成走回头路又如何？

 

　　资料链接

　　宿迁卫生改革大事记

　　宿迁位于江苏北部，下辖三县两区：沭阳县、泗阳县、泗洪县、宿城区、宿豫区。

　　■2000年3月，沭阳县选择好、中、差3家乡镇卫生院进行产权制度改革试点。同年7月，沭阳县召开全县教育和卫生改革会议，决定走“社会办教卫—教卫产业化—产业民营化—民营规范化”的发展路子。2001年3月，沭阳县38个乡镇卫生院全部完成改制。其中，拍卖23家、协议转让13家、兼并托管2家。

　　■2000年年初，宿迁市出台《关于鼓励社会力量兴办医疗卫生事业的意见》，支持民资、外资办医，改变政府单一投入体制。同年，宿迁市在沭阳县进行防保体制改革试点，2001年，防保体制改革在全市推开。

　　■2001年10月，宿迁市委、市政府在沭阳县召开全市社会事业产权制度改革现场会，对教育、卫生等社会事业单位产权制度改革进行“强势发动、强行入轨、强制规范、强力推进”，坚持“能卖不股，能股不租，先卖后股，以卖为主”。2001年10月，市委、市政府下发实施意见，列出改革时间表。到2003年，全市122所乡镇卫生院和9个县级以上医院全部改制完成，被外界称为“卖光式医改”。

　　■2003年5月，宿迁市委、市政府出台《关于加强公共医疗卫生保障卫生体系建设的决定》，市、县（区）政府集中财力实施“521”工程，即建设实际五大中心（疾病预防控制中心、传染病防治中心、公共医疗卫生救护中心、妇幼保健中心、血液采供中心）和市、县、乡、村配套网络，完善两大监督体系（医疗卫生和药品监督体系）和一个医疗保障体系（城市职工医疗保险和农村新型合作医疗制度）。改制过程中，宿迁全面实行“医防分设”，单独成立乡镇防保所。2003年10月，统一将乡镇防保所挂牌为乡镇卫生院，形成“一乡两院”格局。

　　■2006年2月，宿迁市委、市政府出台《关于进一步加快民营医院发展的意见》，提出到2010年，民营医疗资产要占到全市资产总量的75％以上。

　　■2006年3月，时任江苏省委书记李源潮到宿迁调研。他说，衡量改革成败，最重要的评价标准有三条：要看卫生事业是发展了、停滞了还是萎缩了，要看人民是不是得到了更加质优价廉的医疗服务，要看老百姓对改革带来的变化满意不满意。他指出：“要防止和消除对宿迁医改的误读。”

　　■2006年6月，北大课题组发表《宿迁医改调研报告》（北大版），认为宿迁卫生改革在没有解决看病贵这个医卫核心问题的同时，还产生了一些新问题，如区域卫生规划缺乏、三级医疗网络被打破、农村基层医疗队伍力量被削弱等。同年12月，清华大学学者发表《宿迁医疗体制改革考察报告》（清华版），与北大版不同，清华版对宿迁医改给予积极评价。 

　　■2007年6月，宿迁市委、市政府出台《关于进一步深化医疗卫生改革的意见》，提出全市医疗卫生工作要继续“坚持医改方向，完善改革措施，加大医卫投入，改进医卫管理”。同时，出台政策对医疗机构实施“以奖代投”，进一步调动社会办医积极性。 #p#分页标题#e#

　　■2010年2月，宿迁市政府出台《关于印发宿迁市非公办医疗卫生机构和民办学校国有资产管理暂行办法的通知》。随后，宿迁市、县（区）分别成立医疗卫生事业投资管理中心，设在卫生行政部门，负责非公办医疗卫生机构国有资产的管理和监督。

　　■2010年2月底，宿迁市召开卫生工作会议暨医药卫生体制改革推进会，市委副书记、市长缪瑞林到会并发表长篇讲话，明确提出“宿迁医改不走回头路”。 （本报记者孟庆普整理）