十六大以来，促进区域发展总体战略的形成、完善和深入推进，使我国各区域发展已经向着更加协调均衡的方向迈进。
　　文/赵宇
　　伴随着一系列重大区域规划和区域性政策文件的出台，我国区域政策体系不断形成和完善，区域协调发展战略更加清晰。以西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部加快发展为主体的“四大板块”区域经济发展格局基本稳定，各区域比较优势将进一步凸显，区域间协调性将持续增强。
　　由于自然、社会、历史等原因，我国区域经济社会发展不平衡的现象长期存在。促进和实现区域协调发展，关系社会主义现代化建设的全局，关系社会稳定和国家的长治久安。党和国家一直高度关注这个重大的战略问题，早在上个世纪80年代，邓小平同志就提出了“两个大局”的思想，东部沿海地区加快对外开放，率先发展起来，发展到一定时期，就要帮助中西部地区加快发展。
　　十三届四中全会以后，江泽民同志提出解决地区发展差距，坚持区域经济协调发展，是今后改革和发展的一项战略任务，在东部地区快速发展的同时，促进和带动中西部地区更好发展。为此，世纪之交我国实施了西部大开发战略，并谋划东北等老工业基地振兴，为保持国民经济持续快速健康发展、实现我国现代化建设目标发挥了重要作用。
　　十六大以来，在科学发展观指导下，中央在总结以往成功经验的基础上，继续推动区域协调发展的理论创新，提出了区域发展总体战略，实施一系列促进区域协调发展的新举措，我国各区域发展步入新的历史阶段。
　　全局视角探索区域协调发展新思路
　　十六大把“地区差别扩大的趋势逐步扭转”作为全面建设小康社会奋斗目标的重要内容，提出我国东部、中部和西部各有侧重的发展战略，强调要加强东、中、西部经济交流和合作，实现优势互补和共同发展，形成若干各具特色的经济区和经济带。
　　2003年10月，十六届三中全会在提出科学发展观的同时，把包括统筹区域发展在内的“五个统筹”作为完善社会主义市场经济体制的基本原则，把形成促进区域经济协调发展的机制作为未来发展的主要任务之一。胡锦涛同志在年底召开的中央经济工作会议上提出逐步形成东、中、西部经济互联互动、优势互补、协调发展新格局的要求。十六大、十六届三中全会和中央经济工作会议对区域协调发展的重要部署，开启了我国新的历史时期促进区域协调发展的大幕。
　　进入新世纪新阶段，中央之所以能够以全局视角，更加注重统筹区域协调发展，一方面是因为改革开放以来我国经济的快速发展，为推动区域协调发展积累了较为雄厚的物质基础，这可以让中央在推进全面协调发展上有更大的作为。另一方面随着我国经济社会国际化、工业化、市场化和城镇化深入发展，如何培育新的经济增长点，拓展更广阔的发展空间，进一步增强发展的可持续性；如何在激烈的国际竞争中更好地发挥国家整体实力的问题更加突出地摆在了我们面前。如果区域发展差距扩大的趋势得不到逐步扭转，就会严重制约整个国民经济发展和社会主义现代化进程，全面建设小康社会的奋斗目标、实现社会主义共同富裕的理想就难以实现。因此在新的发展阶段，全面促进区域协调发展、形成国民经济发展新格局，是实现全面建设小康社会宏伟目标的重大战略举措，是更好化解我国发展中的制约因素、确保实现我国经济社会实现科学发展的重要保障。
　　实现科学发展观指导下的区域协调发展，必须有新探索新举措。加快推动振兴东北地区等老工业基地的战略实施是中央探索区域协调发展战略的第一着棋。十六大召开后，中央就把加快东北地区等老工业基地调整、改造和振兴列入了重要议程，胡锦涛等中央领导同志先后来到东北考察和调研，着手开展这项工作。2003年10月，中共中央、国务院印发《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，明确提出了实施东北地区等老工业基地振兴战略的指导思想、方针任务和政策措施。《意见》指出，振兴老工业基地，不仅是东北地区等老工业基地自身改革发展的迫切要求，也是实现全国区域经济社会协调发展的重要战略举措，事关改革发展稳定的大局，对全面建设小康社会和实现现代化建设目标有着十分重要的意义。《意见》的出台使加快振兴东北地区等老工业基地的重大战略进入具体实施阶段。2004年5月，胡锦涛同志在吉林考察工作时指出，振兴东北地区老工业基地，必须按照科学发展观的要求，统筹社会经济发展，努力走出一条符合实际的发展新路子。
　　在进一步推动西部大开发的同时，谋划中部地区的快速发展，是中央探索促进区域协调发展战略的第二着棋。2004年3月，国务院印发《关于进一步推进西部大开发的若干意见》，提出要按照完善社会主义市场经济的改革方向，不断探索西部大开发的新路子。《意见》指出，要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，按照“五个统筹”的要求，使经济发展与环境保护、社会进步协调推进，促进西部地区经济社会和人的全面发展。在《意见》出台后，当年的政府工作报告提出“促进中部地区崛起”的战略构想，强调加快中部地区发展是区域协调发展的重要方面。胡锦涛同志在年底召开的中央经济工作会议上指出，经过多年努力探索，我们初步形成了各有侧重的区域发展战略。他着重强调了实施这个战略布局三个重要原则：要进一步发挥市场机制在区域发展中的重要作用，培育和规范全国统一市场；要进一步发挥各地区的比较优势，逐步形成以市场为纽带、以当地优势为依托、互利互补的协调发展局面；要加大对欠发达地区和困难地区的扶持力度。
　　区域发展总体战略渐成型
　　进一步推进西部大开发、实施东北地区等老工业基地振兴战略、促进中部地区崛起战略构想、鼓励东部地区加快发展的一系列战略部署，为我国区域发展总体战略的正式形成提供了理论和实践上的准备。
　　2005年10月，十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》把促进城乡区域协调发展作为“十一五”期间必须坚持的重要原则，在全面总结我国区域协调发展实践经验基础上，提出了全面系统的区域发展总体战略：实施西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、中部地区崛起、东部地区率先发展。《建议》强调，西部地区要加快改革开放步伐，加强基础设施建设和生态环境保护，加快科技教育发展和人才开发，充分发挥资源优势，大力发展特色产业，增强自我发展能力。东北地区要加快产业结构调整和国有企业改革改组改造，发展现代农业，着力振兴装备制造业，促进资源枯竭型城市经济转型，在改革开放中实现振兴。中部地区要抓好粮食主产区建设，发展有比较优势的能源和制造业，加强基础设施建设，加快建立现代市场体系，在发挥承东启西和产业发展优势中崛起。东部地区要努力提高自主创新能力，加快实现结构优化升级和增长方式转变，提高外向型经济水平，增强国际竞争力和可持续发展能力。《建议》还着重在健全区域协调互动机制、明确区域功能定位、促进城镇化健康发展方面提出了落实区域发展总体战略的具体途径。
　　关于对总体战略需要把握的基本原则，胡锦涛同志指出，实施区域发展总体战略，关键是要根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，进一步明确区域发展的战略布局、功能定位、发展重点、政策导向等重大问题，抓好各项工作部署和政策措施的落实，逐步形成主体功能定位清晰、东中西良性互动、基本公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。
　　这一总体战略在中央随后提出的构建社会主义和谐社会部署中又得到了进一步明确。2006年10月，十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调，要落实区域发展总体战略，加大对欠发达地区和困难地区的扶持，并形成以政府为主导、市场为纽带、企业为主体、项目为载体的区域发展互惠互利机制。
　　新时期形成的区域发展总体战略，更加注重统筹区域发展的体制机制创新、更加注重各区域自身的功能定位、更加注重城镇化带动和促进区域协调发展、更加注重区域协调发展对于促进经济社会又好又快发展的重要作用，使各区域发展的协调性、发展的活力和内生动力、区域合作的深度和广度明显增强，使区域发展的理论内涵更为丰富，全面体现了科学发展观的本质要求，是我们党关于促进区域协调发展重要思想的进一步深化和发展。
　　中央在区域发展总体战略形成后的一个重大举措，就是把加快中部地区发展推进到总体实施阶段。中部地区位于我国内陆腹地，人口众多，自然、文化和旅游资源丰富，科教基础较好；初步形成便捷通达的水陆空交通网络，具有承东启西、连南通北的区位优势；农业特别是粮食生产有明显优势，拥有比较雄厚的工业基础，产业门类齐全；生态环境条件总体较好，承载能力较高。为贯彻落实中部地区崛起战略构想，2006年4月，中共中央、国务院印发《关于促进中部地区崛起的若干意见》，《意见》指出促进中部地区崛起，是继鼓励东部地区率先发展、实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地战略后，党中央、国务院从我国现代化建设全局出发作出的又一重大决策，是我国新阶段总体发展战略布局的重要组成部分，对于形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局，对于贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，具有重大的现实意义和深远的历史意义。2007年4月，国家促进中部地区崛起工作办公室正式挂牌，标志着中部地区崛起进入了更具操作性的实施阶段。
　　这一期间，国家按照“十一五”规划落实区域发展战略途径的要求，加大了区域发展总体战略政策的实施力度。中央财政增加了转移支付资金，重点用于中西部地区的基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施的改善，加大了对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区以及粮食主产区、矿产资源开发地区、生态保护任务较重地区的转移支付。逐步建立健全资源开发有偿使用制度和补偿机制，对资源衰退和枯竭的困难地区经济转型实行扶持措施。制定和实施振兴东北地区等老工业基地战略的具体政策措施，大力加强大型粮食基地建设，加快国有企业改革改组改造，推进资源型城市经济转型试点工作。同时，抓紧制定和实施促进中部地区崛起的政策措施，促进加快中部地区粮食主产区现代农业建设，重要能源原材料工业、装备制造业和综合交通运输体系进一步发展。支持经济发达地区加快产业结构优化升级和产业转移，鼓励东部地区带动和帮助中西部地区发展，扩大发达地区对欠发达地区和民族地区的对口援助。继续发挥经济特区、上海浦东新区作用，推进天津滨海新区等条件较好地区开发开放。
　　促动各区域更加协调均衡发展
　　十七大把“城乡、区域协调互动发展机制”和“主体功能区布局基本形成”纳入实现全面建设小康社会奋斗目标新要求中来，强调要进一步增强发展协调性，对推动区域协调发展提出了更高要求。
　　胡锦涛同志在十七大报告中指出，要继续实施区域发展总体战略，深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。十七大把实现基本公共服务均等化、加强主体功能区建设、推进城镇化发展作为深入实施区域发展总体战略的三个重要着力点，并赋予其更多的加快转变经济发展方式、调整区域经济结构、引导产业有序转移的政策内涵。
　　站在全面建设小康社会新的历史起点，按照十七大的部署，中央决定在巩固已有成果的同时，深入推进区域协调发展总体战略，充分发挥其在加快转变经济发展方式，推动实现科学发展中的重要作用。
　　2008年9月和12月，国务院分别印发《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》和《关于珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)的批复》，对这两个地区加快实现科学发展、和谐发展、率先发展作了具体的战略部署。
　　2009年9月，国务院印发《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，总结了振兴工作的重要经验，进一步充实了振兴战略，制定了东北地区等老工业基地加快转变经济发展方式，贯彻落实科学发展观的新政策。
　　2009年底，国家发展和改革委员会制定了《促进中部地区崛起规划》，细化了落实促进中部地区崛起的各项政策措施。《规划》强调，今后5到10年是中部地区加快崛起的关键时期，加快中部地区崛起，有利于发挥中部地区综合优势，克服国际金融危机带来的不利影响；有利于进一步完善促进中部地区崛起的政策体系；有利于加快形成区域协调发展新格局。
　　2010年6月，在西部大开发战略实施十年之际，中共中央、国务院印发《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》，总结了十年来西部大开发工作的主要成就，对今后西部大开发战略作了全面部署。《意见》提出，西部大开发在我国区域协调发展总体战略中具有优先地位，在构建社会主义和谐社会中具有基础地位，在可持续发展中具有特殊地位。深入实施西部大开发，要以增强自我发展能力为主线，以改善民生为核心，以科技进步和人才开发为支撑。在随后召开的西部大开发工作会议上，胡锦涛同志全面总结了实施西部大开发战略的重要经验和启示，指出深入实施西部大开发，是实现我国经济又好又快发展的客观需要，要积极探索新思路新办法，推动西部大开发再上一个新台阶。
　　在深入推进区域发展总体战略的同时，十七大以来中央在实现基本公共服务均等化、加强主体功能区建设、推进城镇化发展等方面提出了一系列新思想，实施了一些新举措，取得了明显成效。
　　实现基本公共服务均等化是促进区域协调发展、引导生产要素跨区域合理流动的重要保障，其责任在政府、难点在农村。2007年12月，中共中央、国务院印发《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》，提出要切实按照城乡一体化发展的要求，完善各级行政管理机构和职能设置，逐步实现城乡社会统筹管理和基本公共服务均等化。为更好地履行政府提供公共服务的职能，2008年2月，十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，要更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。同年10月，胡锦涛同志在十七届三中全会第二次全体会议上对实现城乡基本公共服务均等化的任务又作了重要阐述，提出要按照城乡基本公共服务均等化明显推进的要求，在经济社会发展和国家财力增强的基础上，不断加大投入力度，切实把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村。
　　根据中央和国务院的部署，我国基本公共服务均等化取得明显成效。“十一五”时期，城乡免费义务教育全面实施，基本医疗保障实现了制度全覆盖，免费基本公共卫生服务项目不断增加，国家基本药物制度开始建立。同时，社会保障制度不断完善，失业、医疗、养老等基本保险覆盖面不断扩大，城乡最低生活保障制度全面建立。公共就业服务和保障性住房供给能力不断增强。2010年，全国财政预算安排用于教育、文化体育、社会保障和就业、医疗卫生、住房保障等方面的支出约为2.8万亿元，比2005年增加两倍多。综合判断，我国的基本公共服务制度框架已具雏形。
　　把推进主体功能区建设上升到优化国土开发格局、促进区域协调发展的战略层面，是十七大以来中央促进区域协调发展思路的重要特点。中央按照统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用、城镇化格局，明确不同区域的功能定位，优化生产力空间布局，规范空间开发秩序，逐步形成合理的空间开发结构的总体思路，采取分类指导的方针，对于限制开发和禁止开发区域的划定，更多地体现国家战略意图，加大推进力度，使其尽快成为全国性或区域性生态功能区和自然文化保护区域；对于重点开发和优化开发区域的建设，更多地发挥市场机制的作用，加强规划和政策引导，积极稳妥加以推进。
　　2010年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》将主体功能区建设提升到国家战略高度。2010年12月，国务院印发了新中国成立以来第一部全国性空间开发规划——《全国主体功能区规划》，提出要控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土开发格局。推进区域经济一体化，并形成各具特色的经济区和经济带，是建设主体功能区的一项重要内容。在全力应对国际金融危机的大背景下，中央更加注重发挥经济区、经济带在保增长过程中的重要作用，密集出台了《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》《支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》《江苏沿海地区发展规划》《关中－天水经济区发展规划》《辽宁沿海经济带发展规划》《横琴总体发展规划》《中国图们江区域合作开发规划纲要》《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》《鄱阳湖生态经济区规划》、《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》《皖江城市带承接产业转移示范规划》和《青海柴达木循环经济试验区总体规划》等区域发展规划。
　　推进城镇化是集城乡建设、经济社会协调、综合实力提升、改善民生于一体的重大战略，也是缩小落后地区发展差距，促进城乡协调发展的重要途径。根据十七大提出的走中国特色城镇化发展道路的要求，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，中央加大了促进大中小城市和小城镇协调发展政策实施力度。全国各地区以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，加强大城市群的辐射作用，把城镇化作为扩大国内需求和调整经济结构的重要抓手，促进城镇规模结构合理化、城镇布局集群化、城镇土地利用集约化、城镇面貌特色化。
　　在我国城镇化快速发展的过程中，中央又强调要把加强中小城市和小城镇发展作为推进城镇化的重点，把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，加强基础设施建设，提高基本公共服务能力，增强吸纳人口、发展产业、聚集资源、活跃市场的功能，提高城镇综合承载能力，壮大县域经济，提升城镇化发展质量和水平，挖掘和释放我国最雄厚的需求潜力。到2009年，我国城镇人口占总人口的比重为46.6%，比2005年提高3.6个百分点，年均提高0.9个百分点。2012年1月17日，国家统计局发布数据，2011年中国城镇人口占总人口比重达到51.27％，比上年末提高1.32个百分点，城镇人口数量首次超过农村。中西部地区城镇化步伐明显加快。由大中小城市和小城镇构成的城镇体系初步形成，城市群迅速崛起，人口和经济集聚能力显著增强。
　　区域发展总体战略的形成、完善和深入推进，使我国各区域发展已经向着更加协调均衡的方向迈进。“十一五”时期，东部地区GDP平均增长速度比“十五”时期加快0.1个百分点，中部地区加快2.1个百分点，西部地区加快2.4个百分点，东北地区加快2.6个百分点。中西部地区加快发展，经济总量和投资占全国的比重持续上升，区域发展呈现出协调性增强的趋势。2010年，中部地区、西部地区国内生产总值占全国的比重分别为19.7%、18.7%，分别比2005年提高0.9和1.6个百分点，东北地区基本持平。同时，促进区域协调发展的体制机制不断建立和完善，为这一时期我国加快转变经济发展方式和推动科学发展发挥了重要的作用。然而，实现区域协调发展、消除地区发展差距，是一个巨大的系统工程和长期的历史过程，需要持之以恒地进行努力。我国“十二五”规划提出了“进一步实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局”的新要求。
　　可以期待的是，在我国“十二五”时期的科学发展之路上，区域发展总体战略将会更加深入地推进，区域协调发展战略布局和国民经济发展新格局的形成，会为顺利实现全面建设小康社会的奋斗目标打下坚实的基础。□
　　（作者单位：中央文献研究室）