（二）重视与国家战略有效衔接
　　各地“十二五”规划与之前国家制定的各类经济区规划、综合改革试验区规划、国家级新区规划实现了有效对接。各地十分注意利用国家政策平台的优势，从宏观层面着眼，推动未来五年的跨越发展。
　　湖北提出按照国家《关于武汉城市圈两型社会建设综合配套改革总体方案》要求，着力构建要素富集、产业集聚、资源节约的活力城市圈，通达、通畅、智能的快捷城市圈，绿色、宜居、和谐的生态城市圈。发挥武汉的龙头作用，明晰各城市发展定位，增强耦合度，发挥集成效应，提高核心竞争力。要加快推进圈域城镇化和城乡建设一体化，交通与通信建设一体化、生态建设与环境保护一体化、基本公共服务均等化和社会事业一体化。
　　重庆提出要加快落实国家赋予的五大功能定位，把两江新区建设成为国家中心城市的风貌展示区、高端产业的核心集聚区、主城新增人口的主要承载区。全面推进十大功能区建设，江北嘴建成内陆地区金融高地的核心区，龙盛功能板块建成万亿元战略性新兴产业基地，北部新区建成中西部最大的总部基地和长江上游地区研发创新中心。按照功能现代、服务完善、生态宜居的要求，全面推进两江新区城市建成“一半山水一半城”的绿色生态新区。
　　天津提出实施国家发展战略，全力推进滨海新区开发开放。加快形成高水平的现代制造业和研发基地，确立北方国际(000065,股吧)航运中心和国际物流中心地位，大力发展适合新区特点的金融、航运、物流、总部经济、服务外包等现代服务业，提升北方对外开放的门户功能，努力增强服务环渤海和中国北方地区扩大开放的能力，建成宜居生态型新城区，推进综合配套改革试验区建设，深化金融、土地、涉外经济、科技、城乡一体化和行政管理体制改革。
　　（三）突出各地的特色和优势
　　许多省区的“十二五”规划重视发挥本地的各种优势，明确差别化发展定位和特色化发展战略。
　　辽宁提出要发挥海洋资源优势，发展渔业、交通运输、滨海旅游和海洋新兴产业。大力发展海洋经济，加快调整传统海洋渔业，建设海洋牧场，积极发展远洋渔业。着力发展滨海旅游业，打造具有地域特色滨海旅游带。大力发展海洋药物、功能食品、海洋生活、海洋能源等新兴产业。进一步加大海洋油气勘探开发，合理开发利用海岛和岸线资源。
　　北京提出坚持服务经济、总部经济、知识经济和绿色经济的发展定位，巩固和强化首都经济特征。总部经济是首都经济的突出特征，要注重积极引进与重点培育并重、国内总部与跨国总部并重、各次产业及各类企业总部并重，继续提升总部经济发展水平。知识经济是首都资源禀赋优势的集中体现，要增强科学、技术、知识、管理、人才对产业发展的提升带动作用。
　　海南将用国际旅游岛建设统揽经济社会发展全局，将海南打造成为中外游客的度假天堂和海南人民的幸福家园。按照把海南建设成为我国旅游业改革创新的试验区和世界一流的海岛休闲度假旅游目的地的战略定位，打造一批世界级的旅游吸引物，初步建立符合国际标准的旅游服务标准体系，促进旅游业与其他产业的融合发展，推动形成海岛特色鲜明、山海优势互补、城乡和谐发展、人文环境优良的旅游格局，彰显“阳光海南、度假天堂”整体旅游形象。
　　由于各地注意走差异化、特色化的发展道路，有助于避免重复和盲目建设，有利于形成分工合作的格局，提高投资的宏观效益。
　　（四）在区域合作中寻求发展
　　各地规划都十分重视寻求在区域合作中的发展机遇和发展定位。
　　黑龙江提出要以东北亚经济贸易开发区为重点，发展开放型经济。充分发挥地处东北亚腹地区位优势，深化对俄合作，积极推进对韩、日以及欧美等国合作。形成以哈尔滨市为中心、内联相邻省区乃至沿海省份、东连日本海地区、西接俄罗斯腹地的国际经贸大通道，建成我国面向东北亚重要的产业聚集区和进出口贸易加工基地。
　　在国内合作方面，要完善东北地区四省协作机制，开展跨省重大基础设施项目、产业布局以及区域协调发展等多领域、高层次重大问题的交流与合作，重点加强与蒙东地区特别是呼伦贝尔市煤化工产业联动发展。
　　广东提出互利共赢，深化粤港澳合作，推动区域经济一体化，率先形成最具发展空间和增长潜力的世界级新经济(310358,基金吧)区域。全面推进粤港澳现代服务业合作，打造实施CEPA的试验区和粤港澳服务业集聚发展的示范区。共同推进跨界重大基础设施的规划、建设和运营，重点推进港珠澳大桥、广深港铁路客运专线等重大项目建设，完善大珠三角港口群功能，加强珠三角民航机场与香港、澳门机场的合作，共建大珠三角优质生活圈。
　　云南提出建设中国面向西南开放重要桥头堡，积极拓展国际国内区域合作。充分发挥云南的区位优势，加快中越经济走廊、中老泰经济走廊、中缅经济走廊建设，全面推进云南与东盟在交通、能源、矿产资源、旅游、农业等领域的合作，加强与东南亚、南亚等国的服务贸易对接。同时，加强与其他省市的经济合作，积极融入泛珠三角经济区、长江经济带，推动成昆经济带、昆渝经济带、南昆经济带建设。区域合作为各地优势互补、扬长避短、实现错位发展、防止恶性竞争创造了有利的条件。
　　（五）注重创新驱动引领发展
　　无论是发达地区还是欠发达地区，均十分重视创新能力的提高。
　　北京提出要建设国家创新中心，依托首都创新资源密集优势，加强央地合作、校企合作、军民合作、内外合作，充分发挥中关村科技创新和产业化促进中心的作用，构造首都创新资源平台。完善创新支持与服务体系，5年统筹500亿元财政资金，支持国家科技重大专项、科技基础设施和重大科技产业化项目。支持企业利用资本市场进行兼并重组，力争新增上市公司100家以上。
　　吉林提出要把增强自主创新能力作为调整经济结构和转变经济发展方式的中心环节，提高科技进步水平，推动发展要素向更加注重科技进步、人才支撑转变。推进创新型吉林建设，成为东北重要的创新型区域、东北亚地区重要的创新中心和成果转化基地。着力提升产业技术研发和引进消化吸收能力，推动科技成果转化和创新要素集聚，建设创新平台。围绕重点产业、优势学科领域，依托大学、科研单位及重点企业，加快建设公共创新平台。
　　安徽提出要加大自主创新力度，建设创新型安徽。加快合肥国家创新型试点市和合肥、芜湖、蚌埠国家高新区建设，支持芜湖、蚌埠、马鞍山等市努力进入国家创新型城市行列。大力推进“科技入园”工程，新建一批省级高新区和特色产业基地，支持各类开发区建立高新技术园区。围绕加速崛起和加快转型两大战略任务，组织实施战略性新兴产业技术攻关工程、传统产业转型升级科技工程、服务业技术支撑工程和高新技术产业发展工程，集中力量攻克一批关键共性技术，提高自主创新能力和核心竞争力。
　　从国家全局来看，实施创新驱动战略，显然有利于科技、教育和人力资本投入的增加，也有利于高新技术和战略性新兴产业的发展。
　　三、投资结构调整优化的主要问题
　　各地“十二五”规划产生了许多新的理念和思路，是未来发展的重要指南。但是，由于体制的约束和思想的局限，各地规划也表现出一些不合理的倾向，反映出未来投资结构调整可能出现的问题。
　　（一）产业转移缺乏区域间互动
　　从各省区规划反映的情况看，欠发达地区一方普遍表现出承接产业转移的热情，提出了许多方法与途径。
　　宁夏提出发挥承东启西的区位优势，加强与京津冀、长三角、珠三角等地区的交流合作，加快建设承接东中部产业转移平台，探索与东中部地区政府、开发区、战略投资者和中央直属企业合作共建开发区。
　　四川提出加强承接产业转移与产业结构优化升级相结合，以重大产业化项目为重点，突出产业链和产业集群招商，积极承接技术含量高、市场前景广阔的现代产业。加快建设承接产业转移示范区，加强各级各类开发区、产业园区和综合保税区建设，着力打造承接产业转移平台。
　　但是，在发达地区一方却很少涉及相关内容，热度明显不高。即便有这方面的内容，鼓励产业转移的方向也限制在本省区的不同地市之间。即使是河北对北京、天津的生态和水源地保护做出巨大贡献，京津两市的规划中也未提及向周边河北贫困地区进行适度的产业转移。
　　广东则力图把产业转移限制在本省范围内，将重点深入实施双转移战略，充分发挥珠三角地区的辐射和带动功能，促进珠三角与粤东西北地区开展多种形式的产业转移与合作。
　　江苏也是强调积极推进长三角一体化进程，继续加大对苏北地区的扶持力度，推进四项转移，加强南北共建开发园区，更大力度承接国内外产业转移。
　　从各省规划看，省际间的产业转移还是一头热，一头冷，远未上升到省级政府的政策层面。
　　（二）区域发展不平衡仍将加剧
　　无论是区域发展总体战略，还是主体功能区战略，或是城镇化发展战略，都以强化核心区域、中心城市的集聚功能为主要方向。
　　“十二五”时期，这些核心区域、中心城市仍然需要更大发展，其极化效应仍然大于扩散效应。长三角、珠三角、成渝经济区、滨海新区、两江新区、天府新区，这些国家或省级战略的核心区域仍将享受国家和省的重点资金支持和政策倾斜，与其他地区的差距必然拉大。
　　而在省区范围内，中心城市的功能仍在强化与集中。以四川为例，“十二五”规划中，成都的中心地位进一步增强，将建成西部地区重要的经济中心、全国重要的综合交通枢纽和通信枢纽，先进制造基地、科技创新产业化基地、农产品加工基地和现代服务业基地，西部物流中心、西部商贸中心和西部金融中心建设也是以成都为基地，重大基础设施和战略性产业也是围绕成都布局。而与成都地理距离越远的地市发展的条件越差，机会越小，越来越被边缘化。
　　再以湖北为例，武汉将优先做大做强，巩固提升中部地区中心城市地位，建成全国重要的先进制造业中心、现代服务业中心和综合高技术产业基地、综合交通枢纽基地，争取建设国家中心城市。加强襄阳、宜昌两个省域副中心城市建设，支持襄阳建设成为鄂西北及汉江流域的区域性中心城市，打造全国重要的汽车及零部件生产基地，支持宜昌建设成为鄂西南及长江中上游的区域性中心城市，建成世界水电旅游名城。这些中心城市的基础设施和公共服务条件进一步完善，对资源和要素的吸纳能力进一步强化，中小城市、偏远地区的发展难度进一步加大。
　　（三）许多地区仍然依赖两高一资产业
　　尽管一些省区也选择了战略性新兴产业和现代服务业做为发展重点，但是，支撑“十二五”发展的仍然是具有优势的两高一资产业。
　　吉林提出建设千万吨级精品钢、特种冶金炉料和有色金属深加工基地，形成建材3800万吨产能，打造东北最大水泥基地。
　　甘肃提出围绕国家石化工业基地和石油储备基地建设，启动兰州石化炼化工程建设，推进兰州石化乙烯扩能改造。加快发展冶金有色产业，建设全国重要的冶金有色金属基地，建设西部最大的不锈钢生产基地。
　　河北提出建设钢铁强省目标，形成河北钢铁(000709,股吧)、首钢集团5000万吨和3000万吨规模，再建设1-2家千万吨级钢铁企业，加快建设石家庄炼化、华北石化两个千万吨炼油项目。
　　宁夏提出做大做强宁东煤电化主导产业，推进国家大型煤炭生产基础建设，扩大煤炭产能，增强能源化工基地煤炭供应保障能力。推进国家重要的西电东送火电基地建设，建成一批大容量、高参数大型坑口电厂。推进国家重要的煤化工产业基地建设，重点加快煤制烯烃、煤制油、煤制气等煤化工项目建设。
　　即便是广东这样的发达省区也提出大规模资源型产业发展战略，建设湛江炼化一体化、揭阳超重油加工、惠州中海油炼化扩建、茂明石化改扩建项目，打造特大型石化基地钢铁，建设湛江钢铁基地项目。
　　对于各省区来讲，战略性新兴产业目标普遍比较模糊，难以把握，而石化、冶金、建材等产业的目标却非常明晰，容易操作。对重化工业的发展路径依赖会给“十二五”资源环境带来较大压力，影响经济转型的整体进程。
　　（四）公共投资缺乏足够的资金保障
　　如上所述，各地区“十二五”规划提出的基础设施和公共服务建设和投资需求很大，许多设施新增规模甚至要实现倍增。但是，与之相对应，庞大的公共投资计划却缺乏足够的资金保障或体制保障。只有少数省区简单涉及公共项目的融资问题。
　　甘肃提出规范发展各类融资平台，拓宽直接融资渠道，努力引进国内大型基金，尝试设立产业投资基金。加强国有资产经营和资本运作，探索发展多种大型国有及国有控股投资集团公司。
　　海南提出要改变行政主管部门直接充当业主、承债建设重大基础设施的做法，推行国有投资主体的企业化、市场化运作，进一步规范投融资平台，加强政府投资项目的管理，加快推行代建制，深化城市公用事业改革，建立多元化的投资机制和规范高效的运营机制。推行政府购买、管理合同外包、特许经营、优惠政策等方式，逐步建立政府、市场和社会分工合作的基本公共服务供给机制。
　　北京提出要规范市、区两级融资平台，加强债务管理，增强融资和风险控制能力。
　　而包括广东、江苏、湖南、湖北、吉林等大多数省区均未对公共部门的融资体制和政策问题进行阐述，未对“十二五”新形势下，基础设施和城市建设新一轮高潮中的政府投融资机制和风险防控进行系统设计和安排，这也是规划的最大缺陷所在。
　　（五）促进民间投资发展的办法不多
　　各省区基本都提出了促进民营经济和民间投资发展的措施，例如，突破制约民营经济发展的体制机制障碍，进一步放宽市场准入，支持民间资本进入基础产业、基础设施、市政公用事业、金融服务、文化产业等领域，不断提高民间投资在全社会投资中的比重。着力营造平等竞争的法治、政策和市场环境，鼓励和引导民营企业通过参股、控股、资产收购等多种形式，参与国有企业改革重组。健全面向中小企业的贷款、担保和风险投资体系，拓宽非公有制经济的融资渠道。健全中小企业财税支持体系，加强涉企收费监管，进一步减轻企业负担。完善中小企业社会服务体系，大力实施初创企业、微小企业扶持工程和中小企业成长工程。
　　但是，在大多数省区，有关民营经济和民间投资的规划内容非常少，健全和完善体制和政策环境的提法也普遍缺乏新意，以往五年规划中重发展、轻改革，重项目、轻环境，重政策、轻体制的问题并没有明显改观。这显然难以适应“十二五”时期增强经济发展内生动力和活力的要求，难以满足政府与企业在基础设施和公共服务投资中建立完善的公私合作伙伴关系的需要。
　　四、基本结论与不足之处
　　根据上文对各省“十二五”规划的比较分析，可以得出以下一些基本结论：
　　第一，各省“十二五”规划的经济转型色彩浓厚，从产业发展来看，战略性新兴产业都成为各省发展的重中之重，现代服务业的地位显著提升。可对于许多省区来讲，钢铁、石化、建材、有色仍然是发展的重点，尽管这些产业发展也伴随着更新改造和节能环保，但是，投资与建设规模扩张仍然是普遍现象。而且，两高一资产业的发展指标通常较实，约束性也较强，这些产业的投资扩张给经济和产业转型带来不确定性。
　　第二，一些省区非常重视围绕本地特色编制规划，实施差异化发展战略，地区发展特征日益明显。差异性的形成有些是根据资源条件，例如以海洋经济为主，有些是依据发展阶段，例如以服务经济为主。各省区也普遍重视产业和产品的市场细分，力图与其他地区错位发展。但是，在特色发展的同时，各地特别是发达省区又不愿（起码从规划层面是这样）把非主导产业、产品转移出去，不愿意放弃短期的财税利益，产业转移缺乏区域间的互动。这不利于形成良性的、有特色的区域分工格局。
　　第三，各省“十二五”将进入新一轮基础设施和公共服务大规模建设时期，绝大多数地区铁路、公路等设施建设都要实现翻番，城市建设面临新的要求和任务，教育、卫生、文化建设的压力也不小。与之相对应，政府却没有建立起完善的资金保障制度。特别是在两次积极财政政策的高强度政府投资之后，在当前政府债务规模迅速膨胀、还本付息压力增大、土地财政又难以为继的前提下，不对政府投融资体制进行系统改善，将会对未来财政和金融体系造成较大的风险隐患。
　　第四，各省都希望推动多种形式的区域合作，在区域合作中寻求发展机遇，凸显自身在区域发展中的战略位置，促进区域共同发展。但是，从近年的实际运行结果看，区域间合作在交通、旅游方面比较容易推动，而在产业分工与合作上却难以推进，“本地资源决不放弃，外来资金决不分享”成为普遍现象。在区域合作过程中，越靠近经济核心的城市更容易享受经济区或综改区的好处，投资越多，而离核心城市越远，效应越差，这必然导致经济合作过程中新的不平衡。
　　第五，各省规划均非常重视与国家政策的对接，希望搭国家政策的便车，但是，实际上，国家规划的各类经济区和综改区，其土地、财税、金融权力并未真正下放，这方面给地方的政策空间很小。中央政府希望各地通过体制和机制创新，改善发展的环境，获得更好的发展空间。但是，从各地规划看，有关体制和机制创新的内容比较薄弱，都是些旧东西，无法适应新形势，没有解决资金从哪里来、投资往哪里去，积极性如何调动、创造性如何保护，法制怎样完善、政策怎样稳定等问题，这不利于投资的持续健康发展。（作者单位：国家发改委投资研究所）